香港新浪網 MySinaBlog
« 上一篇 | 下一篇 »
文兆基 | 18th Jan 2008, 17:00 PM | 香港時政 | (1590 Reads)

民間電臺案的違憲問題

Picture
民間電臺一案﹐東區法院於1月8日裁定香港現時的《電訊條例》違反《基本法》及《香港人權法案條例》﹐令全港市民高度關注﹐在網上亦展開了廣泛討論。不過﹐翻閱香港大部份報章的內容﹐我們也難以清楚有關案件所牽涉的法律條文﹐現行《電訊條例》的發牌程序﹐或者理解所謂「違憲」背後的法理邏輯。因此﹐本文嘗試剖析有關的法律問題﹐唯筆者並無受過專業的法律訓練﹐如有紕漏敬希原諒﹐並請知情者指正。

言論自由的法律定義
由於本案牽涉到言論自由﹐因此﹐了解「言論自由」一詞在基本法和香港法律中的法律定義﹐亦是本案的重點﹐當中涉及多條條例﹕

《基本法》第27條
香港居民享有言論、新聞、出版的自由,結社、集會、遊行、示威的自由,組織和參加工會、罷工的權利和自由。

由於《基本法》第27條並無對「言論自由」一詞定下明確的法律定義﹐因此我們同時需要參照《基本法》第39條﹕
《基本法》第39條
《公民權利和政治權利國際公約》、《經濟、社會與文化權利的國際公約》和國際勞工公約適用於香港的有關規定繼續有效,通過香港特別行政區的法律予以實施。

香港居民享有的權利和自由,除依法規定外不得限制,此種限制不得與本條第一款規定抵觸。

根據《基本法》第39條﹐本地立法是賦予《公民權利和政治權利國際公約》有效法律效力的方法。而政府早於1991年制定《香港人權法案條例》(香港特區法例第383章),使《公民權利和政治權利國際公約》中適用於香港的有關條文在本地的法律中生效。在符合《基本法》第8條﹑第18條﹑第39條和第160條的規定﹐《香港人權法案條例》在回歸後繼續有效。

即是說﹐「言論自由」一詞在基本法和香港法律中的法律定義﹐以《香港人權法案條例》第8條<香港人權法案>第十六條「意見和發表的自由」為依歸。

《香港人權法案條例》第8條<香港人權法案>第十六條「意見和發表的自由」﹕
(一) 人人有保持意見不受干預之權利。
(二) 人人有發表自由之權利;此種權利包括以語言、文字或出版物、藝術或自己選擇之其他方式,不分國界,尋求、接受及傳播各種消息及思想之自由。
(三) 本條第(二)項所載權利之行使,附有特別責任及義務,故得予以某種限制,但此種限制以經法律規定,且為下列各項所必要者為限─
(甲) 尊重他人權利或名譽;或
(乙) 保障國家安全或公共秩序,或公共衞生或風化。[比照《公民權利和政治權利國際公約》第十九條]

《電訊條例》「違憲」的問題
《電訊條例》「違憲」的問題﹐亦是本案的另一個關注重點。一般來說﹐違憲的定義應是指違反憲法。然而﹐香港並無違憲審查權。因此﹐報章上所指的違憲﹐主要是指香港法例抵觸《基本法》的通俗說法﹐因為基本法是根據中國憲法第卅一條所訂立的全國性法律(national law)﹐為香港的憲制性文件(constitutional document)。(詳看《香港的違憲審查權》一文)

由於筆者無法取得該案(ESS31207-31211,36868-36873,36925-36927/06)判詞﹐故只能以報章內容得知裁東區法院裁判官游德康的判決。根據報章﹐報導裁判官載裁決時指出﹕「《電訊條例》的發牌條例、觸犯條例的控罪只是指引,未被納入法例中,遂裁定條例違憲。他強調,根據《基本法》及《人權法》的規定,任何對言論自由的限制須有法例規定。」

換言之﹐《電訊條例》所謂「違憲」的重點﹐是指「《電訊條例》的發牌條例、觸犯條例的控罪只是指引,未被納入法例中」﹐因此違反基本法第39條第二款的規定﹕「香港居民享有的權利和自由,除依法規定外不得限制」。即是說﹐《電訊條例》本身的「為電訊、電訊服務與電訊器具及設備的發牌和管制」法律功能﹐或者透過立法設立電台發牌制度﹐是並不違反《基本法》和《香港人權法案條例》的。因為《香港人權法案條例》第8條<香港人權法案>第十六條「意見和發表的自由」第(三)項(乙)也明確指出﹐在「保障國家安全或公共秩序,或公共衞生或風化」的情況下﹐言論自由可經法律規定而予以某種限制的。因此﹐在世界各地,電台廣播都必須受到有關法例的規管﹐令市民能有秩序地及負責任地運用頻譜廣播。

《電訊條例》「違憲」的法理推敲
今次裁判官裁定《電訊條例》「違憲」﹐是因為「《電訊條例》的發牌條例、觸犯條例的控罪只是指引,未被納入法例中」﹐因此違反基本法第39條第二款的規定﹕「香港居民享有的權利和自由,除依法規定外不得限制」﹐但是事實上真是這樣的嗎﹖我們不妨進行一些法理推敲。

首先﹐《電訊條例》第8條「除根據牌照進行外,禁止設置與維持電訊設施等」是一條以成文法形式存在的香港法例﹐而不是指引﹔至於《電訊條例》第20條「違反第8條即屬犯罪」和第23條「藉未領牌的電訊設施發送或接收訊息等」也是一條以成文法形式存在的香港法例﹐而決不是指引。

《電訊條例》第20條「違反第8條即屬犯罪」
任何人違反第8(1)條,即屬犯罪─
(a) 一經循簡易程序定罪,可處罰款$50000及監禁2年;及
(b) 一經循公訴程序定罪,可處罰款$100000及監禁5年

《電訊條例》第23條「藉未領牌的電訊設施發送或接收訊息等」
任何人在知道或有理由相信任何電訊設施正於違反本條例下維持,而卻藉該電訊設施發送或接收訊息,或從事任何上述訊息的發送或接收所附帶的任何服務,或傳遞任何訊息以便藉該電訊設施進行發送,或收取任何藉此傳送的訊息,即屬犯罪,一經循簡易程序定罪,可處罰款$50000。

那麼﹐既然今次政府以《電訊條例》第8條﹑第20條和第23條對民間電臺作出檢控的﹐而《電訊條例》第8條﹑第20條和第23條﹐均是以成文法形式存在的香港法例﹐裁判官又怎能聲稱「觸犯條例的控罪只是指引」﹐因而違反基本法第39條第二款「香港居民享有的權利和自由,除依法規定外不得限制」的規定呢﹖

似乎「違憲」問題的關鍵﹐在於現行的電臺發牌制度身上。根據《電訊條例》第7條(1)﹐行政長官會同行政會議擁有發出電臺專利牌照的權力﹐電訊管理局則可發出專利牌照以外的牌照。此外﹐廣播事務管理局需就本地免費電視節目服務牌照、本地收費電視節目服務牌照及聲音廣播牌照申請和續期申請,向行政長官會同行政會議提出建議﹔並同時為本港電視及電台廣播制定適當的節目、 廣告及技術標準﹐根據《廣播事務管理局條例》(第391章) 第19條制訂節目﹑廣告及技術標準的業務守則。政府所發的專利牌照規定了持牌機構需遵守廣管局所發出業務守則﹐如違反者最嚴重會被吊銷牌照。被吊銷牌照的持牌機構如不滿廣管局決定﹐可向行政長官會同行政會議上訴。

《廣播事務管理局條例》第19條「業務守則」
(1) 管理局可不時─
(a) 發出關於持牌人所廣播的節目及廣告的標準的業務守則;及
(b) 應電訊管理局局長提供的意見,發出業務守則,訂定持牌人在廣播時須遵從的技術規定。
(2) 根據本條發出的業務守則,不得抵觸根據《電訊條例》(第106章)第13O條訂立的規例所訂的標準。

由於廣管局需就聲音廣播的牌照申請﹐向行政長官會同行政會議提出建議﹐我們有理由相信﹐它是以那些根據《廣管局條例》第19條而制訂節目﹑廣告及技術標準的業務守則﹐作為衡量申請機構是否達標。如牌照申請機構無法符合這些守則和指引﹐這亦即意味著它們成功申請牌照後﹐也無法堅守這些業務守則﹐廣管局會因此向行政長官會同行政會議提議否決其申請。

從現有的新聞資料進行推敲﹐「民間電台」申請廣播牌照在2006年被否決的原因﹐是由於無法符合廣管局所規定的技術標準﹐令廣管局有理由相信民間電臺在成功申請牌照後﹐也無法達標﹐於是向行政長官會同行政會議提議否決「民間電台」的申請。換言之﹐裁判官中判詞所說的﹐應是集中在發牌制度之上﹐即電臺技術標準只是指引﹐不是香港法例。然而﹐即使廣管局根據技術標準指引﹐向行政長官會同行政會議提議否決「民間電台」的申請。這只是沒有法律效力建議﹐行政長官會同行政會議擁有是否發出牌照的最終權力。行政長官會同行政會議行使否決權﹐卻是《電訊條例》第7條(1)所規定的﹐而這其發牌權力是不受限制的。

廣管局電台業務守則

節目標準

廣告標準

技術標準

撇除所有政治偏見來說﹐其實廣管局所規定的技術標準﹐是非常明確和詳細的﹐而這些指引和守則的法律效力是《廣管局條例》 第19條所賦予的。這不禁令人產生疑問﹐根據香港法律制定的指引﹐是否擁有法律效力﹖本身又是否香港法例的一部份呢﹖

從裁判官的裁決來看﹐他認為根據香港法律制定的指引﹐並非香港法例的一部份﹐這才有違憲之說。同時﹐裁判官認為《電訊條例》第7條(1)賦予行政長官會同行政會議不受限制的發牌權力﹐也違反<香港人權法案>第十六條「意見和發表的自由」(三)﹐以及《基本法》第39條第二款「香港居民享有的權利和自由,除依法規定外不得限制」的規定。以此推論﹐如電臺發牌制度「違憲」﹐便會衝擊《電訊條例》第8條﹑第20條和第23條對「非法廣播」的有效性﹐所以裁判官只能撤銷「非法廣播」的控罪。

對裁判官裁決的一些疑問
判決如同以上的法理推敲一樣﹐個人還是存在一些疑問的。首先﹐《香港人權法案條例》第8條<香港人權法案>第十六條「意見和發表的自由」第(三)項(乙)也明確指出﹐在「保障國家安全或公共秩序,或公共衞生或風化」的情況下﹐言論自由可經法律規定而予以某種限制的﹐但條文本身根本沒有詳細列明﹐執行這些法律的機關﹐需要甚麼特定的執法基準﹐或者權力必須受到制衡。

那麼﹐《電訊條例》本身的法律功能是「為電訊、電訊服務與電訊器具及設備的發牌和管制」(《電訊條例》第一條)﹐其立法目的﹐正正是透過發牌保障頻譜廣播的公共秩序。既然《電訊條例》目的是旨在保障公共秩序﹐而《電訊條例》第7條(1)﹑第8條﹑第20條和第23條均是以成文法形式存在的香港法例﹐即使《電訊條例》第7條(1)賦予行政長官會同行政會議不受限制的電臺專利牌照發牌權力﹐條文沒有明確的發牌標準﹐但這也是符合「此種限制以經法律規定﹐且為下列各項所必要者為限—(乙)保障國家安全或公共秩序,或公共衞生或風化」﹐試問又怎可能違反<香港人權法案>第十六條(三)的規定﹖如《電訊條例》第7條(1)本身並不違反<香港人權法案>第十六條(三)的話﹐違反《基本法》第39條第二款的法律理據亦同時不存在了。


[11]

我是清楚違反基本法是違反中國的全國性法律﹐違反人權條例是違反香港特區地區性法律的。但問題關鍵是﹐基本法第39條和香港人權法案條例之間的法律關係。

不如我先問閣下三個問題﹕

報導說裁判官認為「電訊條例的發牌條例、觸犯條例的控罪只是指引,未被納入法例中,遂裁定條例違憲。他強調,根據基本法及人權法的規定,任何對言論自由的限制須有法例規定。」

根據基本法哪一條規定,「任何對言論自由的限制須有法例規定」﹖
根據人權法哪一條規定,「任何對言論自由的限制須有法例規定」﹖
基本法第27條﹐有沒有「任何對言論自由的限制須有法例規定」的規定﹖

閣下回答後﹐自然明白我在說甚麼。


[引用] | 作者 CK | 21st Jan 2008 18:37 PM | [舉報垃圾留言]

[12]

CK兄,果然好文!不介意我轉載到敝博客吧!

先謝謝了!

karl
[引用] | 作者 karl | 21st Jan 2008 19:42 PM | [舉報垃圾留言]

[13]

不介意﹐請便。


[引用] | 作者 CK | 21st Jan 2008 21:51 PM | [舉報垃圾留言]

[14]

CK兄, 你在這方面的資料實在非常有用, 你的整理與分析, 令我受益良多, 明天(23/01)我有篇文在經濟日報刊登, 歡迎批評指教.

Toyoho / Tim
[引用] | 作者 Toyoho / Tim | 22nd Jan 2008 18:47 PM | [舉報垃圾留言]

[15] junius ho何君堯kc ho&fong律師會 毒瘤「六四」在哪裡?看Youtube

何君堯說自已會為六四平反,他本人六月四日生日,但從未參與任何 六四悼念活動. 除了是柱狗兒,也是縮頭烏龜.

http://www.youtube.com/watch?v=oDUGgbCetbc



Previous