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文兆基 | 3rd Jan 2007, 21:28 PM | 基本法問題 | (2587 Reads)

歷次人大釋法的正當性

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一直以來﹐部份法律學者和泛民主派人士反對人大釋法﹐並聲稱人大釋法違反法治和一國兩制原則。在回歸後的歷次釋法中﹐他們曾對於釋法的合法性和正當性提出多項質疑。本文旨在駁斥這些質疑和批評﹐以正視聽。

回歸後第一次釋法 (1999年) 的爭議:
 
1. 由特區政府向港澳辦提交報告要求國務院提請人大常委會對《基本法》進行解釋,是將香港特區置於一國一制之下的自治區,破壞一國兩制高度自治,違反《基本法》第158條第三款由香港特區終審法院向人大常委會提請的規定。

答﹕由特區政府向港澳辦提交報告要求國務院提請人大常委會對《基本法》進行解釋﹐符合基本法第43條﹕「香港特別行政區行政長官依照本法的規定對中央人民政府和香港特別行政區負責。」﹐屬憲制責任。而本人在<基本法不是小憲法>一文中已說到﹕「政府即使向國務院提請人大釋法﹐國務院若認為不用釋法﹐它有可能不會提請人大常委釋法﹔即使國務院提請人大常委釋法﹐全國人大常委審閱報告後﹐若認為沒有釋法的必要時﹐它絕對是可以不進行釋法的。」

2.《基本法》第24條不屬於第二章及第七章中央和香港特別行政區關係範圍內或中央管理的事務範圍內的條款,人大常委會進行解釋是超越《基本法》第158條第三款限定的可解釋範圍。

答﹕首先﹐第一次釋法主因源自香港居民在內地所生子女的居留權問題﹐根據基本法第24條第2款第(3)項﹐凡依基本法第24條第2款第(1)項或第(2)項而獲得香港永久性居民資格的人士﹐在香港境內或境外所生子女﹐均有香港永久性居民資格。因此﹐港人在內地所生的子女﹐不論婚生還是非婚生子女﹐皆擁有香港永久性居民身份。然而﹐居於內地而擁有香港永久性居民身份的中國公民﹐是否因擁有香港永久性居民身份﹐便可以不合法方式離開內地進入本港﹐又或者以不合法方式離開內地進入本港後﹐因擁有香港永久性居民身份﹐而不需被遣返回原居地﹐這則牽涉到基本法第22條第4款。因為基本法第22條第4款列明﹕「中國其他地區的人進入香港特別行政區須辦理批准手續,其中進入香港特別行政區定居的人數由中央人民政府主管部門徵求香港特別行政區政府的意見後確定。」換言之﹐港人在內地所生的子女﹐不論婚生還是非婚生子女﹐儘管自動擁有香港永久性居民身份﹐但仍必須依照基本法第22條第4款的規定﹕「須辦理批准手續,其中進入香港特別行政區定居的人數由中央人民政府主管部門徵求香港特別行政區政府的意見後確定」如不依照基本法第22條第4款的規定來港﹐則必須被遣返回原居地。顯然﹐香港居民在內地所生子女來港定居的合法性問題﹐不是單純依照基本法第24條第2款第(3)項就能解釋的法律問題﹐而必須與基本法第22條第4款一併解釋﹐才能判定香港居民在內地所生子女來港定居的合法性。而基本法第22條第4款﹐明顯是在基本法第二章<中央和香港特別行政區關係>內﹐因此終審法院在解讀此條文時﹐必須根據基本法第158條第3款﹐在終局判決前提請人大釋法﹐否則屬違憲行為。

所以﹐第一次釋法本來是牽涉到基本法關於中央和香港特別行政區關係的條文解釋﹐指摘人大釋法超越《基本法》第158條限定的可解釋範圍﹐是毫無依據。此外﹐基本法第158條第1款賦予全國人大常委擁有基本法的解釋所有權﹐即擁有整部基本法的最終解釋權和解釋主動權﹐其權力是全面而不受限制的。這觀點在劉港榕案和莊豐源案﹐終審庭均持相同觀點。其判決已成案例﹐劃入香港普通法一部份。因此﹐儘管第一次釋法不是解釋第22條第4款和基本法第24條第2款第(3)項﹐而是單單解釋《基本法》第24條第2款第(3)項﹐全國人大常委均有權進行解釋。因為全國人大常委本來便擁有基本法的解釋所有權﹐即是除了可解釋第二章及第七章中央和香港特別行政區關係範圍內或中央管理的事務範圍內的條文外﹐也可解釋香港特別行政區自治範圍內的基本法條文。

3. 強制香港特區終審法院在審理屬於第二章及第七章中央與香港特別行政區關係範圍內或中央管理的事務範圍內條款的案件時,須先提請人大常委會對條款進行解釋,違反《基本法》第158條第三款是否需要提請解釋由審理案件法官自行決定的規定,違反司法判決造成立法判決的事實,侵犯香港特區司法獨立,破壞一國兩制高度自治。
答﹕這明顯與事實不符﹐筆者在<反對釋法乃莫視法治>一文中已寫到﹐基本法第158條第3款明確列明﹕「在該案件作出不可上訴的終局判決前,應由香港特別行政區終審法院請全國人民代表大會常務委員會對有關條款作出解釋」﹐條文當中的「應」英文翻譯為"shall"。雖然基本法以中文文本為準﹐不過特區法院習慣以英文解讀條文﹐所以不論以中文還是英文文本﹐均顯示終審法院在審理涉及基本法第二章及第七章條文的案件時﹐在終局判決前必須提請人大釋法﹐這是憲制責任﹐終審法院沒有不提請人大釋法的權力。如在沒有提請人大釋法便作出終局判決﹐則屬於違憲行為。在終審庭的劉港榕案和莊豐源案﹐也持相同的法理理解。

4. 推翻香港特區終審法院的判決,違反《基本法》第158條第三節人大常委員會對條款作出解釋以前特區各級法院以此條款作出的判決不能被推翻的規定,破壞香港特區司法獨立及踐踏特區法治。
答﹕這明顯是歪曲事實。人大釋法並無推翻特區終審法院的判決﹐而是對條文進行解釋﹐根據基本法第158條第3款﹐但在此以前作出的判決不受影響﹐而此解釋並無追溯性﹐所以不是推翻裁決。只是在人大釋法後﹐終審法院便需根據基本法第158條第3款的規定﹕「如全國人民代表大會常務委員會作出解釋,香港特別行政區法院在引用該條款時,應以全國人民代表大會常務委員會的解釋為準」而作出判決。

5. 人大常委會未得到《基本法》的合法授權進行非法解釋,釋法得出的結果沒有法律效力。
答﹕正如前文所說﹐ 基本法第158條第1款賦予全國人大常委擁有基本法解釋所有權﹐即擁有整部基本法的最終解釋權和解釋主動權﹐其權力是全面而不受限制的。這觀點在劉港榕案和莊豐源案﹐終審庭均持相同觀點。其判決已成案例﹐劃入香港普通法一部份。

回歸後第二次釋法 (2004年) 的爭議:
1. 人大常委會行使中國憲法第67條第四項賦予解釋法律的權力自行對《基本法》進行解釋,是將香港特區置於一國一制之下的自治區,破壞一國兩制高度自治,違反《基本法》第158條第三節由香港特區終審法院提請的規定。
答﹕首先﹐人大常委不是直接引用中國憲法第67條第四項來進行人大釋法﹐而是引用基本法第158條第1款﹐因為基本法第158條第1款賦予全國人大常委擁有基本法解釋所有權﹐即擁有整部基本法的最終解釋權和解釋主動權﹐其權力是全面而不受限制的。這觀點在劉港榕案和莊豐源案﹐終審庭均持相同觀點。其判決已成案例﹐劃入香港普通法一部份。由於基本法本來就賦予全國人大常委擁有解釋所有權﹐所以全國人大常委主動對基本法附件一第7條和附件二第3條進行解釋﹐是合法合憲行為。換言之﹐基本法賦予香港特區高度自治權﹐本來便不包括基本法的解釋所有權﹐訛稱人大釋法破壞高度自治﹐是莫視基本法的行為。

2. 解釋2007年之後是包含2007年是粗暴對待《基本法》,應該使用第159條通過修改以符合事實。
答﹕在中國法律的行文方式下﹐ 「2007年之後」的意思本來就包含2007年﹐而基本法是基本法起草委員會草擬﹐由全國人大通過的全國性法律﹐條文已中文作準﹐所以附件一和附件已中的「2007年之後」的意思本來就包含2007年﹐只需由全國人大常委根據基本法第158條第1款進行解釋即可﹐根本沒有引用第159條進行修改的必要。儘管香港立法會﹑或國務院﹑全國人大常委就此條文提請全國人大進行修改﹐由於在中國法律的行文方式下﹐ 「2007年之後」的意思本來就包含2007年﹐修改的提案最終亦只會被視作沒有修改必要而被駁回。

3. 2007年及以後各任行政長官的產生辦法及2007年以後立法會的產生辦法如需更改,加入由特區行政長官向人大常委會提交報告及須人大常委會批准的兩項新規定,違反高度自治港人治港的原則,推翻中央政府回歸前對香港人民的承諾。
答﹕這種觀點十分荒謬﹐附件一第7條早已寫到﹕
二○○七年以後各任行政長官的產生辦法如需修改,須經立法會全體議員三分之二多數通過,行政長官同意,並報全國人民代表大會常務委員會批准。
附件二第3條則早已寫到﹕
二○○七年以後香港特別行政區立法會的產生辦法和法案、議案的表決程序,如需對本附件的規定進行修改,須經立法會全體議員三分之二多數通過,行政長官同意,並報全國人民代表大會常務委員會備案。
這根本不是04年釋法才加入的新規定﹐而是在基本法頒佈時已列明的條文﹐提出此論點的人是不尊重基本客觀事實。

4. 新規定改變了2007年以後立法會的產生辦法屬特區自治權範圍內事務的性質,剝奪香港特區自治權,推翻《基本法》的規定。
答﹕由於附件一第7條和附件二第3條是在基本法頒佈時已列明的條文﹐因此行政長官和立法會的產生辦法﹐本來就不是特區自治權範圍內事務的性質﹐正如行政長官的任命本來就不是單純的特區自治權範圍內事務﹐中央任命特首是國家主權體現的行為。因此﹐批評此是「剝奪香港特區自治權」﹐除了不尊重客觀事實外﹐更是曲解高度自治的定義。

5. 特區立法會循序漸進達至全部議員由普選產生在第二屆已經起步,人大常委會作出的4.26決定強制2008年第四屆立法會功能團體和分區直選產生的議員各佔半數的比例維持不變,令循序漸進在2008年停步,4.26決定是一個帶有反動性的決定。
答﹕「根據香港特別行政區的實際情況」和「循序漸進」是基本法第45條和第68條的兩個重大政制發展原則﹐4‧6釋法時已對附件一第七條和附件二第三條中關於「如需修改」作出解釋。「如需修改」不是指07年後的政制必須修改﹐而是可以修改﹐亦可不修改﹐如需修改﹐則根據附件一第七條和附件二第三條的規定行事。如不修改﹐則沿用02年的特首產生辦法和04年的立法會產生辦法。而4‧26決定是憲制性決定﹐其決定是根據「根據香港特別行政區的實際情況」﹐而判定功能團體和分區直選產生的議員各佔半數比例維持不變。「根據香港特別行政區的實際情況」和「循序漸進」兩者決一不可﹐「實際情況」適合「漸進」就「漸進」﹐「實際情況」不適合「漸進」就不「漸進」﹐這不是反動﹐而「實際情況」是香港政黨發展不成熟。

6. 附件一及附件二的條款不屬於《基本法》第二章及第七章中央和香港特別行政區關係範圍內或中央管理的事務範圍內的條款,人大常委會進行解釋是超越《基本法》第158條第三節限定的可解釋範圍。
答﹕這正是筆者在<反對釋法乃莫視法治>一文中﹐批評部份人士堅持以普通法解讀<基本法>同時﹐卻只求以字面意思進路(Literal Approach)進行解讀的問題。審視一條基本法條文是否涉及中央和香港特別行政區關係﹐不能單靠基本法章節排列作為單一準則。基本法附件一第7條中﹐列明2007年以後各任特首如需修改﹐則必須經立法會全體議員三分之二多數通過,行政長官同意,並報全國人大常委批准。附件二第3條則列明2007年以後各任立法會產生辦法如需修改﹐則必須經立法會全體議員三分之二多數通過,行政長官同意,並報全國人大常委備案。既然香港政治體制的改變﹐需要根據基本法基本法附件一第7條和附件二第3條﹐向全國人大常委批准或備案﹐無論從字面意思進路(Literal Approach)﹐還是以目的路進路(purposive approach)進行解讀﹐又怎可能得出不涉及中央和香港特別行政區關係的結論﹖此外﹐基本法第45條第1款列明﹕「香港特別行政區行政長官在當地通過選舉或協商產生,由中央人民政府任命」﹐第45條第1款雖然不劃入《基本法》第二章﹐不過條文列明特首的產生最終需要由中央任命﹐無論從字面意思進路(Literal Approach)﹐還是以目的路進路(purposive approach)進行解讀﹐﹐又怎可認為此條文不涉及中央和香港特別行政區關係﹖

更重要的是﹐本文已一再重申﹐基本法第158條第1款賦予全國人大常委擁有基本法解釋所有權﹐即擁有整部基本法的最終解釋權和解釋主動權﹐其權力是全面而不受限制的。即是說﹐不論那條基本法條文是否涉及中央和香港特別行政區關係﹐全國人大常委都有權進行解釋﹐而且可以主動進行解釋﹐根本不可能超出甚麼「可解釋範圍」。

回歸後第三次釋法 (2005年) 的爭議:
1. 由特區政府向港澳辦提交報告要求國務院提請人大常委會對《基本法》進行解釋,是將香港特區置於一國一制之下的自治區,破壞一國兩制高度自治,違反《基本法》第158條第三節由香港特區終審法院向人大常委會提請的規定。
2. 《基本法》第53條的條款不屬於第二章及第七章中央和香港特別行政區關係範圍內或中央管理的事務範圍內的條款,人大常委會進行解釋是超越《基本法》第158條第三節限定的可解釋範圍。
3. 人大常委會未得到《基本法》的合法授權進行非法解釋,釋法得出的結果沒有法律效力。

答﹕如同第一次釋法一樣﹐ 由特區政府向港澳辦提交報告要求國務院提請人大常委會對《基本法》進行解釋﹐符合基本法第43條﹕「香港特別行政區行政長官依照本法的規定對中央人民政府和香港特別行政區負責。」﹐屬憲制責任。此外﹐基本法第158條第1款賦予全國人大常委擁有基本法解釋所有權﹐即擁有整部基本法的最終解釋權和解釋主動權﹐其權力是全面而不受限制的。這觀點在劉港榕案和莊豐源案﹐終審庭均持相同觀點。其判決已成案例﹐劃入香港普通法一部份。

而筆者在<人大釋法 事在必行>一文中﹐已清楚解釋第三次釋法的原由﹕

國務院發展研究中心港澳研究所副所長饒戈平﹐日前在基本法頒佈十五周年研討會內曾明確表示﹐<基本法>第46條所寫的特首任期﹐是特首在正常情況下產生的應有任期﹐不包含特首本人在任期內的起伏﹔而第53條第2款行文所寫的「新的行政長官」﹐是指補缺情況下產生的特首。饒戈平根據《基本法》起草委員會檔案資料顯示指出,當年基本法草委曾在第七次全體會議中﹐將第53條第2款行文改為「新的一屆行政長官」﹐及後因眾多草委的反對情況下﹐在第八次全體會議時將「一屆」兩字被刪去,行文恢復為「新的行政長官」。在這種雙重否定的情況下﹐顯示當年基本法草委十分明白「新的一屆行政長官」與「新的行政長官」有著明顯差異﹐並最終棄用「一屆」兩字,顯示補選產生的特首並非選出新一任特首。