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文兆基 | 22nd Jul 2006, 00:17 AM | 香港時政 | (1053 Reads)

地方分權必導致地方主義

 District Council Election | 區議會選舉

檢討區議會角色﹑職能及組成的諮詢將於本月底結束﹐然而社會各界對於今次諮詢的反應並不熱烈﹐至於區議會定位和長遠發展路向的問題﹐社會各界似乎仍未有一致共識。

今次政府在區議會諮詢文件中提出了不少建議﹐當中以建議區議會參與管理地區設施尤其重要。根據《基本法》第97條﹐區議會除了維持著區域性諮詢組織的功能外﹐亦可提供或管理部份地區文娛康樂和環境衛生事務。此外﹐早在兩個市政局解散之時﹐政府已提出增強區議會職能﹐而去年特首曾蔭權在施政報告中﹐則提出區議會參與管理地區設施的建議。故此﹐今次有關建議﹐可算是兌現了政府加強區議會功能的承諾。

由於區議會一直以來都是地區諮詢組織﹐缺乏直接參與地區設施管理的機會﹐令人對區議會產生「無權無責」的感覺。透過成立地區設施管理委員會﹐讓區議會參與管理地區的文娛康樂設施﹐一方面可以增加區議會的職能﹐另一方面則可透過區議員反映民間意見﹐提升管理地區設施的管理質素。

不過﹐政府讓區議會管理地區設施的同時﹐我們亦要顧及管理的權責問題。既然區議員可以參與地區設施的管理事務﹐就應在區內文娛設施出現問題時負責﹐然而今次諮詢文件中﹐卻沒有探討這個問題。現在建議將地區管理事務交由一個委員會負責﹐委員會內的成員權責如沒分清﹐當問題產生時﹐就會變成「集體問責」﹐或者可能出現區議員之間互相指責﹑互相卸責的情況。為了避免出現問題時區議員互相卸責﹐政府確實有必要詳列區議員如在地區設施管理出現問題時﹐所需負上的實質責任。

至於諮詢文件中的其他建議亦具建設性﹐如成立地方行政督導委員會能夠強化民政事務專員的職能﹔建議與公眾有直接接觸的部門首長每兩三個月出席區議會一次﹑行政長官主持地方行政周年高峰會議﹐則可增強政府與區議會之間的溝通和聯繫﹔將區議會撥款增至三億元﹑將區議員的酬金和實報實銷津貼調高10%﹐以及設立區議會選舉候選人推行財政資助計劃﹐增可吸引更多人才參與區議會的工作。

雖然今次區議會諮詢文件中的建議有不少可取之處﹐不過一如外界所料﹐有人借今次諮詢重申反對區議會委任制的意見﹐亦有人借此提議政府進行地區分權(decentralization)。所謂地方分權﹐就是政府將現行的地區政策制訂權下放﹐將區議會演變成三至五個具有地區政策制訂權﹑財政審批權的地方議會﹐使現時各區的民政事務署形同一個「地區政府」﹐而區議會則兼具監察地區行政的功能。

然而﹐地方分權建議乃是違背區議會的設立原意﹐亦偏離《基本法》的有關規定。自1982年成立以來﹐一直扮演著區域性諮詢組織(District advisory board)的角色。香港回歸後﹐區議會則依據《基本法》第97條而得以保留。根據《基本法》第97條﹕「香港特別行政區可設立非政權性的區域組織,接受香港特別行政區政府就有關地區管理和其他事務的諮詢,或負責提供文化、康樂、環境衛生等服務。」換言之﹐區議會作為區域性諮詢組織﹐必須保持非政權性﹐即不應擁有政治權力。

《基本法》作為香港的憲制性法律﹐特區政府有責任依照《基本法》施政﹐亦不能行使《基本法》規定以外的權力。然而﹐整部《基本法》並無賦予特區政府進行地方分權的權力﹐《基本法》第97條更是區議會組成的法理基礎﹐因此區議會的角色﹑職能和組成如需作出修改﹐也必須符合《基本法》第97條所訂下的區域組織原則。儘管政府可以讓區議會管理部份地區文娛康樂和環境衛生事務﹐決不等如容許區議會成為地方議會。假如政府接納地方分權的建議﹐賦予區議會政治權力﹐如區域實質政策制訂權﹑區域設施的財政審批權﹐則有可能偏離《基本法》第97條規定區域組織必須保持非政權性的原則。

從香港土地面積的角度來看﹐更見地方分權的建議乃是不切實際。香港土地只有1076平方公里﹐特區政府絕對有足夠能力處理特區內的所有地區事務﹐特區政府根本沒必要在一個面積如此細小的城市內﹐再劃分幾個行政區以及建立幾個地方議會。地方分權只會造成政制架構腫大﹑增加公共行政開支﹐乃至減低香港整體的行政效率。 地方分權還有可能導致出現地方主義(regionalism)和地區本位主義(sectionalism)的情況﹐因為地方分權標誌著權力下放﹐各區可以自行制訂地區發展政策﹐資源卻需由特區政府調撥﹐各區制訂政策時便可能忽略香港整體的發展政策和公共財政考慮。假若資源分配不均﹐政府又難免被批評為厚此薄彼﹐各區之間有可能為了資源問題而引起爭議﹐最終導致地區之間出現壁壘主義﹐影響特區政府有效管治。

至於區議會委任制的問題﹐大家將會發現要求取消區議會委任制多數是泛民主派人士。然而﹐其實去年政府進行政改方案決議時﹐也曾提議取消區議會委任制以爭取泛民主派議員的支持﹐只是最終因泛民主派捆綁式否決政改方案而無法落實。既然泛民主派是如此堅決反對區議會委任制﹐當日何解又要否決政改方案﹐握殺取消區議會委任制的大好機會